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  • 试论我国刑事诉讼中侦查监督机制存在的问题及完善意见_司法制度论文

    侦查与公诉是源与流的关系,长期以来,刑事检察工作中存在重公诉而轻侦查监督的现象,虽然原因诸多,但侦查与公诉分别由公安机关和检察机关承担的分工,使理论研究和实践探索在兼顾二者的侦查监督方面,一直处于相对薄弱的境地。
    造成侦查监督被动局面的表层原因是立法不完善、缺乏操作性,而深层的原因是侦查监督的基础理论不明确,为什么要设置侦查监督制度?侦查监督的本质是什么?现有的理论研究,以宪法设置了法律监督机关和刑诉法设置了刑事诉讼监督制度为前提,只讨论如何实施侦查监督的问题,很少涉及侦查监督的基础理论。事实上,正是这一基础理论的“缺席”,导致了侦查监督立法中的程序缺陷。
    侦查是刑事诉讼活动的基础和前提,它处于刑事诉讼程序的起始环节,也是重要的环节,关系到整个刑事诉讼的进程和结果,所以,对侦查权的监督也显得尤为重要。从广义上说,对侦查权的监督是来自各个方面、各种途径的,有依照刑事诉讼体制而产生的监督,也有来自国家权力机关以及侦查机关内部的监督,其中,检察机关的侦查监督应该是最具权威性、适法性和现实性的。但是,由于各个方面的局限,检察机关的侦查监督机制未能最大限度地发挥其作用。
    一、刑事侦查监督的概念特征及侦查监督的范围
    (一)侦查监督的概念
    关于侦查监督的概念,有不少的观点。笔者认为,侦查监督应指检察机关对侦查机关在侦查过程中的案件的审查以及刑事立案和侦查活动是否合法实行的监督。
    (二)侦查监督的范围
    关于侦查监督的范围,除了侦查活动监督之外,是否还包括刑事立案监督以及对侦查机关移送案件的审查,有各种不同的观点。有观点认为,检察机关的侦查监督工作包括刑事立案监督和刑事侦查活动的监督。另有观点认为,侦查监督就是侦查活动监督,不包括审查批捕和审查起诉。还有观点认为,侦查监督包括审查批捕、审查起诉和侦查活动监督。笔者认为,侦查监督包括刑事立案监督、侦查活动监督以及对侦查过程中侦查机关移送的案件的审查等三项内容。刑事立案监督和审查案件都应该是侦查监督的内容。因为立案是对侦查权的发动和侦查程序的开启,它与侦查过程紧密相联,而且实践中确实存在刑事立案的违法操作现象,所以对刑事立案进行监督,不仅是程序上的必然,也是司法实践的要求。另外,对侦查机关在侦查过程中移送的提请批捕和起诉的案件进行审查,不但是检察机关的职责范围,而且是进行侦查监督的有效载体和途径,审查案件与侦查活动监督是相互联系,不能绝对脱离的。
    (二)侦查监督的对象
    关于侦查监督的对象,多数观点认为,侦查监督针对的对象是公安机关;也有观点认为,国家安全机关承担了一部分的侦查任务,所以侦查监督的对象除公安机关外,还应包括国家安全机关;还有观点认为,检察机关直接受理自行侦查的案件,实行侦查活动,所以对检察机关自身也应进行侦查监督。笔者认为,尽管实践中检察机关的侦查监督对象主要是公安机关,但是从理论上讲,一切享有侦查权力的机关和部门都应该是侦查监督的对象,它包括公安机关、国家安全机关、海关走私犯罪侦查部门、监管部门以及检察机关的自侦部门等等。
    二、我国现行刑事侦查监督机制存在的问题及缺陷
    (一)刑事诉讼立法上的缺陷
    1.对侦查监督的内容、范围规定不够具体、明确,缺乏可操作性。我国的刑事诉讼法、人民检察院组织法等都规定了检察机关对侦查活动的合法性可以进行监督,但这只是原则性的规定,监督的阶段范围、具体内容都没有明确,如哪些情况应当适用侦查监督手段,哪些情况只能适用提出检察建议的方式等也没有加以规定,导致进行监督时缺乏可操作性,继而出现监督的程度、宽严把握不一,监督的方式不规范、难以统一的情况。在实际操作中,存在以下问题:(1)监督与不监督的随意性。由于法律对监督的情形规定得不明确,所以遇到情况时是否进行监督,往往取决于办案人员的责任心和主观认识;(2)监督方式的随意性。《人民检察院刑事诉讼规则》规定了侦查活动监督的方法有口头通知纠正和发出纠正违法通知书,两者的区别在于情节的轻重。但哪些情况属于情节较轻,哪些情况属于情节较重又未作规定,所以在侦查监督方式的选择上存在很大的随意性;(3)监督期限的不确定性。《人民检察院刑事诉讼规则》对刑事立案监督的程序和期限作了较简单的规定,但对侦查活动监督却未作出任何期限上的规定,这就可能出现检察机关对公安机关侦查监督的无限拖延,以及公安机关对检察机关的监督不及时予以回复的情况;(4)监督效果的盲目性。由于法律没有赋予检察机关在侦查监督过程中具有一定的处分权,所以检察机关在进行监督以后,对监督效果能否实现,总是处于盲目的状态。以上情况的存在,严重影响了检察机关法律监督权的严肃性和权威性。只有通过立法或司法解释明确侦查监督卯具体操作规程和具体内容,才能为侦查监督提供有力的依据和保障,才能保证侦查监督的顺利实施,达到监督的目的和效果。
    2.法律规定公检两家相互配合又相互制约的机制使检察机关的侦查监督职能难以充分发挥。由于我国刑事诉讼法规定公、检、法三家在刑事诉讼中是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系,这表明公、检、法三家行使刑事职能时处于平行的位置,各自分享权力,三机关的结构不具有层次性,这就决定了检察机关很难深人到公安机关的侦查活动中去,对侦查活动进行监督;另外,尽管法律规定了检察机关享有法律监督权,但公检两家处于相互制约的关系,监督的职能具有逆向性和交错性(如刑诉法赋予了检察机关具有决定逮捕的权力,同时又赋予了公安机关可以变更逮捕决定的权力),这大大削弱了检察机关法律监督职能的充分发挥,从而导致侦查权力在某些方面的失控,使侦查监督工作步履维艰。如批准逮捕权虽然在检察机关,而对检察机关已批准逮捕的犯罪嫌疑人,公安机关可以在不征得检察机关同意的情况下对其变更强制措施(只是事后告知),检察机关发现情况后,即使对公安机关的行为采取监督,也只是一种事后的、不具有强制性的监督。
    3.立法上缺少确保监督效果实现的权力条款或责任条款。我国刑事诉讼法虽然规定了检察机关对侦查机关侦查行为的监督权,但是如果出现侦查机关不接受检察机关的监督的情况时,却没有相应的条款来保证检察机关监督权的实现。如刑诉法第87条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”倘若公安机关既不说明理由也不予以立案,经检察机关多次监督仍不立案的,检察机关也就没有法定的有效手段来保证监督效果的实现。侦查活动监督也是如此,在检察机关发出纠正违法通知书以后,尽管一直进行跟踪监督,但对监督效果能否实现,却始终处于盲目之中。
    (二)刑事司法中存在的问题
    1.对侦查监督的重要性认识不足。如果说侦查监督立法上的缺陷是导致侦查监督工作效果不明显的客观原因,那么一些检察机关对侦查监督工作重要性认识不足则是一个重要的主观原因。如有的检察机关考虑到与侦查机关工作上的长期配合关系,出现了宁可放弃一部分侦查监督工作,也要处理好与侦查机关之间的关系的想法;有的考虑到侦查监督立法上的缺陷,监督起来法律依据不足,困难重重,从而出现了畏难情绪。这些情况都不同程度地妨碍了侦查监督工作的进展。
    2.监督方式滞后、被动,难以预防和及时纠正侦查中的违法行为。目前,实践中侦查监督的做法主要表现为事后监督的形式,即在侦查机关的侦查工作中出现了违法情况后,才予以口头或书面的监督,很少也很难针对侦查活动的全过程进行全方位的动态的监督。而且监督的渠道主要是从侦查机关报送的案件材料中发现线索,但侦查中的违法情况一般很少反映在案件材料中,即使有所反映,待检察机关审查发现时,有的也是时过境迁,监督难以达到实效。
    3.侦查行为所涉及的当事人对侦查行为的监督力度还不够。在刑事侦查中,很大程度地涉及对犯罪嫌疑人、被告人以及其他公民的人身以及其他权利的限制和剥夺等情况,国家法律赋予了侦查机关较大的侦查权能,以求案件得以迅速侦破,相对来说,对涉案当事人的合法权益的保护就比较弱化。实践中,由于当事人法律意识欠缺,当侦查行为侵犯了自己的合法权力时(如违法取证或刑讯逼供等),很少有人行使监督的权力,对之提出申告。
    4.检察机关的侦查监督、公诉、监所检察等部门在监督中缺少必要的沟通,没有形成监督的完整体系。一些地方的检察机关由于内部各部门在工作中缺乏联系和沟通,相互脱节,各自为政,没有从大局考虑及时互通信息,从而导致监督不到位或监督达不到实效。
    三、完善我国刑事侦查监督机制的建议
    (一)完善立法
    我国刑事诉讼法中关于侦查监督的内容主要体现在第76条、第87条、第137条。第76条规定:人民检察院在审查批准逮捕过程中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。第87条规定:人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。第137条针对提起公诉程序规定规定:人民检察院在审查案件的时候,必须查明侦查活动是否合法。以上条款是检察机关进行侦查监督的法律依据。另外,《人民检察院刑事诉讼规则》第371条至390条规定了刑事立案监督和侦查活动监督的内容、方式和程序等。但实践中仍然存在应当监督的情形没有法律依据或者监督达不到效果的被动局面,所以,笔者建议将以下几个方面的内容在立法中加以规定。
    1.确立检察机关在侦查监督过程中的刑事立案、撤案权以及对违法侦查行为的直接纠正权。根据刑事诉讼法以及《人民检察院刑事诉讼规则》等有关规定,检察机关在侦查监督过程中,只有建议侦查机关立案或建议纠正违法侦查行为的权力,而没有直接的处分和纠正权。如刑事诉讼法第87条规定,公安机关接到检察机关的立案通知书后应当立案。但在实践中,由于对案件的事实、证据以及案件性质认识上的不同,在公安机关接通知后仍不予立案的情况下,检察机关也只能以发出纠正违法通知书的形式予以督促。在公安机关坚持己见,拖而不立的情况下,检察机关没有更有效的法定方式予以监督成案。侦查活动监督的情况也是如此。所以,笔者建议在刑事诉讼法中要确立检察机关在侦查监督过程中的直接立案、撤案权以及对违法侦查行为的直接纠正权。如在刑事诉讼法第87条后面增加“如果公安机关仍不立案的,检察机关可以直接决定立案”的内容,以确保检察机关侦查监督职能的发挥。在侦查阶段,检察机关与侦查机关的关系应该是一种监督、引导的关系,通过有效的监督、引导这种司法控制的手段,使侦查机关的侦查权始终在法律规定的范围内行使。而检察机关始终是要站在公正的法律立场上,为被追诉者和被害者提供一种实质上的法律保护。[3]设立检察机关在刑事立案程序中的最终立案权,就是对侦查行为的有效的控制和引导,可以充分体现检察机关的法律监督职能。
    2.立法或司法解释中,明确侦查监督的原则、主体、对象、范围、内容、途径、期限等。(1)原则。侦查监督的原则是侦查监督工作必须把握的灵魂和重心,所以明确侦查监督的原则有着重要的意义。笔者认为,侦查监督工作应遵循以下三项原则:第一,依法原则。侦查监督是检察机关依法而实行的法律监督行为、是检察司法职能的一种体现,所以,检察机关进行侦查监督时,必须依照法律和司法解释的规定,必须遵循刑事诉讼法规定的基本原则,不能超越法律进行监督。第二,公正和效率原则。公正和效率是司法行为永远的主题和追求的目标。侦查监督工作的目标也是如此,通过监督,不但使立案和侦查活动依法进行,还要力求案件在实体上公正处理。另外,强调侦查监督的效率,目的是为了使违法侦查行为及时得以纠正,是为了追求更大程度上的公平和正义,体现检察机关法律监督的效果。第三,配合与引导原则。与侦查机关在工作中相互支持、相互配合,这是我国刑事诉讼法的基本原则所要求的,而检察机关在必要的时候引导侦查机关收集证据,提出侦查建议则是为了共同的诉讼目的的需要,检察引导侦查的方式可以说是侦查监督所要达到的较理想的模式。(2)主体和对象。侦查监督的主体是检察机关,而监督的对象是一切有侦查权力的机关和部门。只有对监督的主体和对象(尤其是对象)作出了明确的法律规定,那么检察机关的侦查监督才显得更有针对性、更加有力。(3)范围和内容。侦查监督的范围主要包括三项内容:刑事立案是否合法的监督、侦查活动监督、对侦查机关在侦查过程中移送的案件的审查。对侦查监督的内容范围加以法律规定,不仅能使一些检察人员克服畏难情绪,也使检察机关开展侦查监督工作更具有适法性。(4)途径和期限。要在法律中明确规定检察机关进行监督的具体手段、方式,并且规定检察机关进行监督的期限以及侦查机关和部门对监督的反馈和纠正的期限,这不但有利于监督效果的实现,也有利于避免检察机关滥用侦查监督权。

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