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  • 我国不动产登记制度的缺陷与完善

    我国不动产登记制度的缺陷与完善

       【摘要】:不动产登记制度是物权法的重要制度,也是近代各国民法普遍采用的制度。我国物权法中有关不动产登记制度的规定还具有一定的缺陷,文章主要列举了物权法中的不动产登记制度的缺陷,主要有:登记机关不统一和预告登记制度不完善,并给予了建议,即:统一不动产登记机关和完善预告登记制度。
      【关键词】:不动产登记 不动产登记制度缺陷 不动产登记制度完善
      
      一、不动产登记制度的概念和立法意义
      
      1.不动产登记制度的概念
      关于不动产登记制度的概念,不同的学者有不同的观点。王利明教授的观点是:不动产登记是登记申请人对不动产物权的设定、转移在专门的登记机关依据法定的程序进行登记。孙宪忠教授的观点是:不动产登记是经权利人申请,国家有关登记部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实。梁慧星教授的观点则是:不动产登记是指土地及其定着物之所有权和他项权利的取得、丧失与变更,依法定程序记载于有关专职机关掌管的专门的簿册上。综上所述,所谓不动产登记是指经权利人申请,国家专职部门将有关申请人的不动产物权的取得、丧失与变更,依法定程序记载于不动产登记机关掌管的专门的簿册的事实。不动产登记事实上包括两层含义:一是登记与否的事实状态,二是登记的过程或程序。
      2.不动产登记制度的立法意义
      第一,不动产登记为不动产物权变动提供法律基础。在依据法律行为发生的物权变动的情况下,为了表现物权的排他性并保障交易安全,物权公示原则要求不动产物权变动以登记为要件;在非依法律行为发生的物权变动以登记为要件;在非依法律行为发生的物权变动的情况下,不动产登记是权力处分权的前提条件。因此,不动产登记在本质上是决定不动产物权变动是否完成的法律工具,旨在给不动产物权变动提供法律基础,而不是为了实行行政管理。
      第二,不动产登记为物权变动提供了国家公信力支持的法律基础。由于不动产物权是涉及国计民生的重要权力,故现代社会中的不动产登记机关都是国家机关,由国家机关出面承担登记责任,以国家行为的严肃性为登记的真实性提供保障,使登记具有为社会一体信服的法律效力,即任何民间证明都不可比拟的国家公信力。不论客观情况如何,法律确认不动产物权的标准是登记簿的记载,以登记簿上的记载的权利正确权利,并依此建立不动产物权的交易秩序;同时,如果第三人依据不动产登记簿取得登记权利,这种行为及其后果当然应该得到物权法保护。
      第三,不动产登记的统一性是不动产物权统一性是不动产物权统一的法律基础。通过不动产登记,国家为不动产提供了一个在整个法律实施范围内发生的一切不动产物权交易才有了统一的法律基础和规则。如果没有这个统一的基础和规则。如果没有这个统一基础,公正有血的不动产物权流转制度的建立就完全是一句空话。
      
      二、我国不动产登记制度的缺陷
      
      综观我国现行的不动产登记的法律规范,可以用两个字来概括:“散乱”。尽管在物权法制定初期,孙宪忠等专家都呼吁出台一个统一的不动产登记法,但是所有的关于不动产权属登记的规定仍散见于各项单行的民事法律法规之中,没有一个统一的不动产登记法,且相关规定之间存在着冲突、矛盾,没有统筹协调和具体制度的统一。
      1.登记机关不统一
      我国目前从事不动产物权登记的机关有多个,如土地登记在土地管理部门,房屋产权登记在房地产管理机关,草原登记在农牧业部门,林木权登记在森林管理部门等,例如《中华人民共和国土地管理法》第5条规定:“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”。《中华人民共和国土地管理实施细则》第3条规定:“土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定”。《中华人民共和国森林法》第三条第2款规定:“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书确认所有权或者使用权。”《担保法》第42条规定的不动产登记部门就有土地管理部门、林业主管部门、县级以上地方人民政府规定的部门等,而且这些部门都具有管理不动产的行政职能。
      这样规定的弊端也是显而易见的:登记机关分散,既不利于登记机关之间的相互沟通,也不利于当事人的查阅;登记机关权力纵横交错,会扰乱正常的法律秩序。正如孙宪忠教授所述:当两个或两个以上的登记机关权力交叉重合时,不但会损害当事人的正当利益,增加其不合理负担,而且会扰乱正常的法律秩序;由于多个行政部门进行登记,所发权证权属界址经常发生冲突,会导致不动产所有人之间的大量纠纷;不利于登记资料的合理利用,多头、分散的不动产登记破坏了资料的统一性和完整性,严重影响了土地资源的高效利用;多个登记机关同时存在,对人力资源也是一种浪费。
      2.不动产预告登记制度有待进一步完善
      在我国,2007年10月1日起开始施行《中华人民共和国物权法》,首次确立了不动产预告登记制度。预告登记制度有利于鼓励诚实信用、防止权利滥用,以法定方式强化了诚信原则的实现,培育良好的市场环境。《物权法》第二十条规定:“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议,为保障将来实现物权,按照约定可以向登记机关申请预告登记。预告登记后,未经预告登记的权利人同意,处分该不动产的,不发生物权效力。预告登记后,债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的,预告登记失效”。
      不难看出,预告登记制度还是有其缺陷的。首先,和德国、日本以及我国台湾地区的预告登记制度相比,我国的预告登记制度的范围相对狭窄。通过对德国、日本以及我国台湾地区关于预告登记适用范围的比较,可以看出,不动产物权变动请求权,不仅包括不动产所有权移转、设定、变更、消灭的请求权,还包括不动产物权变动的请求权,而我国《物权法》中把预告登记的范围设定在不动产所有权请求权上,就显得过于狭窄了。其次,我国的《物权法》适用范围含糊不清。《物权法》第20条规定预告登记的适用范围是“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议”,从汉语上理解会产生歧义:到底是将“买卖”理解为动词还是将其理解为形容词修饰“房屋”呢,后一种理解比前一种的理解要宽泛得多。再次,预告登记的效力不明确。我国《物权法》第20条规定:“预告登记后,未经预告登记的权利人同意,处分该不动产的,不发生物权效力”,可见我国赋予了此请求权具有排他效力,但是对于国家权力效力以及顺位保全效力却并没有规定。  三、我国不动产登记制度的完善
      
      2007年颁布的《物权法》中其中关于不动产登记的有13条,对不动产登记进行了总的概括,但是不得不承认的是,时至今日,我国尚未建立一个统一的不动产登记制度,而且是已有的法律法规带有浓重的行政色彩。“不能满足不动产进入市场经济交易的需要,不能满足依据物权公示原则和物权交易的客观公正原则对物权进行保护的需要”。所以,我国在理论上需对《物权法》中规定的不动产登记制度进行进一步的阐述,笔者从统一登记机关,完善预告登记制度与完善不动产变更登记制度。
      1.统一不动产登记机关
      世界各地关于不动产登记机关的学说有法院说、行政机关说、公正机关说、现状妥协说等等。在实践中,一般分为两种模式:以德国、瑞士、韩国为代表的,法院负责不动产登记;另一种是日本为代表的,行政机关负责不动产登记。
      笔者认为,我国不适合法院登记制的模式。法院不适合做登记机关的原因有:第一,从目前的实际情况来看,各级法院承担着繁重的审判任务,如果再让其负责不动产登记工作,不免加重法官的工作量,影响审判效力。第二,从历史上来说,负责不动产登记的机关就是行政机关,如果将登记机关更正为法院,公民在观念上很难接受。第三,如果真的出现物权争议的情况下,法院必须要审查登记真实性的问题,如果法院本身就是登记机关,很可能出现徇私舞弊的行为,可能使司法失去其公正性。

      因此,笔者赞同行政机关登记的模式。首先,如果行政机关负责不动产登记,可以有效减轻法院的工作,也可以提高登记的工作效率,解决大批行政人员的去留问题。其次,这次符合我国的传统观点,以及民众的朴素的法律观,因为这样就能发挥立法者所预期的法律效用,即力求贴近现实生活,使一般人发现法律规范背后的价值理念,并符合一般人的法律感情。其实,法律的真正权威不是体现在保证法律实现的国家权力上,而是体现在法律自身合理性中。再次,这样就可以有效避免法院在审理涉及物权的案件时,出现徇私舞弊的可能性。如果既做审判机关又做登记机关,这种双重身份很可能使法院为了维护自身的利益而损害当事人的利益。
      2.完善预告登记制度
      我国《物权法》只用了一个条文规定了预告登记制度,对预告登记制度的规定仅仅停留在原则性阶段,规定还是比较概括的,缺乏可操作性,在很多地方都有待明确和细化。因该从预告登记立法体例、预告登记的内容、预告登记的程序方面进行完善。
      在立法体例上面我国的物权法可采用日本和我国台湾地区的立法模式。日本在《不动产登记法》中对假登记作了规定,我国台湾地区则在“土地法”中规定了预告登记的内容,并且在“土地登记规则”中对预告登记如何实施予以细化。由于地缘因素以及同属于大陆法系,我国可以借鉴日本和台湾地区有关规定,将预告登记如何实施进行细化。
      此外,预告登记的内容也需要完善。明确不动产预告登记的适用范围,《物权法》第20条规定表明我国不动产预告登记制度的适用范围包括:一是买卖房屋,二是买卖不动产。但是,这个适用范围和日本以及我国台湾地区法律规定范围相比,过于狭窄,应该包括:附条件或者附期限的不动产物权请求权;不动产物权的设定、移转、变更或消灭的请求权等等。
      预告登记的程序也需要完善。如上文所述,要完善预告登记程序,首先需要一个统一的登记机关,这也是预告登记程序完善的前提。还要建立预告登记审查制度,登记机关的审核主要审查登记申请是否符合预告登记的上述要件,不仅要审查登记的程序是否合法,还要进行实质审查。不仅如此,还要预告建立登记机关责任制。如果登记和真实权利之间的差异是由登记机关所造成的,那么登记机关应该承担赔偿责任。这样一种制度有利于登记机关提高登记的正确率,有效地避免了由于不动产登记制度是一个完善的物权制度所必不可少的内容,但我国目前的不动产登记制度还很不完善。
      在新的《物权法》框架下如何完善我国的不动产登记制度,是作者的写作目出发点和目的所在。为此,本文讨论了不动产登记的概念和立法意义。并且列举了我国现行不动产登记制度的缺点,比如登记机关不统一,预告登记制度不完善等。针对以上缺点,本文给出了相应的措施,统一登记机关和完善预告登记制度等。
      
      【参考文献】
      [1]孙宪忠,物权法[M],北京,社会科学出版社,2011年版
      [2]王利明,论我国不动产制度的完善(上)[J],求索,2001-05
      [3]王利明,论我国不动产制度的完善(下)[J],求索,2001-06
      [4]王正辉,我国不动产制度研究[D].上海.华东政法大学,2007-04
      [5]欧阳建胜,论不动产预告登记制度,北京,中国政法大学,2008-10

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